A Nova Governança da Educação e o Futuro do Ensino Profissional

A NOVA GOVERNANÇA DA EDUCAÇÃO E O FUTURO DO ENSINO PROFISSIONAL

Agradeço o convite da Profitecla para debater, num contexto tão relevante como este, as alterações profundas que estão a ocorrer na máquina administrativa da Educação.

Este processo de reorganização gera naturalmente apreensão e dúvidas sobre o papel de cada instituição no futuro e, crucialmente, sobre como a rede de Ensino Profissional, enquanto parceiro estratégico, será afetada.

O nosso objetivo hoje não é debater quem assume o poder, mas sim como este novo modelo de governação se vai operar em contextos práticos.

Para isso, vamos analisar em detalhe o quadro legal pré-existente e o novo papel das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), focando-nos na governação multinível, que será a chave do sucesso desta reforma, com as Entidades Intermunicipais (EIM).

O papel das CCDR no âmbito da Educação, até às recentes alterações, era residual e com uma dupla função.

Por um lado, limitavam-se a assegurar a articulação com as autarquias locais nos domínios da rede de equipamentos escolares, sem terem envolvimento direto na gestão pedagógica ou no planeamento estratégico da oferta, pois isso era feito pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE) e suas estruturas periféricas.

Por outro lado, e no chapéu de gestores de Fundos Europeus, promoviam, em articulação com as autarquias e EIM, projetos relacionados com combate ao insucesso e abandono escolar e/ou requalificação do património.

As CCDR constituem, historicamente, a principal estrutura da administração periférica do Estado em Portugal Continental, operando no nível NUTS II. A sua missão tradicional foca-se na coesão territorial, no ordenamento e, de forma proeminente, na gestão dos Fundos Europeus.

A mudança de paradigma iniciou-se com o Decreto-Lei n.º 36/2023, de 26 de maio (DL 36/2023), que procedeu à conversão das CCDR em institutos públicos de regime especial e de âmbito regional.

Esta reestruturação orgânica e funcional foi o alicerce fundamental, que lhes conferiu a capacidade legal para receber um leque alargado de atribuições setoriais.

Já nesta fase, foi formalmente integrada nas suas competências a atribuição atinente a assegurar a articulação com as autarquias nos domínios da rede de equipamentos escolares.

O aprofundamento da descentralização no setor da Educação foi concretizado através de um conjunto de diplomas complementares.

O Decreto-Lei n.º 104/2025, de 11 de setembro (DL 104/2025), extinguiu a Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I. P. (ANQEP), distribuindo as suas competências de planeamento e gestão de qualificações, em parte, pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), que assumiu a gestão da rede Centros Qualifica, e pelas próprias CCDR.

O Decreto-Lei n.º 99/2025, de 28 de agosto (DL 99/2025), promoveu a extinção da DGEstE, o braço operacional do Estado na gestão periférica da educação.

O Decreto-Lei n.º 117/2025, de 5 de novembro (DL 117/2025), produziu alterações na orgânica no DL n.º 36/2023 e no DL n.º 99/2025, estabelecendo a sucessão das CCDR num vasto leque de atribuições que se articulam nas três dimensões identificadas.

Planeamento da oferta, incluindo o ensino profissional e a dupla certificação.

Coordenação especializada, nomeadamente a das escolas profissionais agrícolas públicas.

Gestão de proximidade e infraestruturas, que abrange o acompanhamento das escolas, a gestão das instalações e a monitorização das políticas educativas.

Este novo quadro legal visa transformar as CCDR em corpos de Governança Regional no setor da Educação, aproximando o planeamento da rede e da oferta das estratégias de desenvolvimento económico e social do território.

No âmbito do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, em alguns municípios, foi autorizada a transferência para os municípios das dotações inscritas no orçamento dos ministérios relativas a competências a descentralizar nos domínios da educação, designadamente as relativas ao pessoal não docente do ensino básico, ao fornecimento de refeições e apoio ao prolongamento de horário na educação pré-escolar, às atividades de enriquecimento curricular no 1.º ciclo do ensino básico, à gestão do parque escolar e à ação social nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico.

O processo de transferência de competências na área da Educação para os órgãos municipais e intermunicipais continuou com a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, e foi regulamentado, especificamente para o setor, pelo Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro.

As principais competências transferidas para os municípios foram as seguintes.

Gestão de recursos humanos não docentes: transição de trabalhadores integrados nas carreiras de assistente técnico e assistente operacional, o pessoal não docente, para os mapas de pessoal das Câmaras Municipais. A gestão e direção destes recursos humanos passou a ser competência do Presidente da Câmara Municipal, embora os diretores de agrupamento mantivessem alguns poderes de direção e disciplina.

Gestão de edifícios escolares: competências na construção, requalificação e modernização de edifícios escolares dos ensinos pré-escolar, básico e secundário, em execução do planeamento definido.

Gestão de infraestruturas e equipamentos: competências na conservação, manutenção, apetrechamento e segurança dos edifícios e equipamentos escolares.

Transporte escolar: elaboração do Plano de Transportes Escolares e gestão das respetivas redes.

Ação social escolar: gestão dos serviços de alimentação, refeitórios, alojamento, residências escolares, e de outros apoios e complementos educativos.

Instrumentos de planeamento: elaboração da Carta Educativa municipal.

As Entidades Intermunicipais (EIM) receberam competências de planeamento com uma visão de nível supramunicipal.

Embora a transferência destas competências para as EIM não tenha sido automática, dependendo da aprovação prévia das assembleias municipais de todos os municípios que as integravam, basicamente resumiam-se ao seguinte.

Planeamento da oferta formativa supramunicipal: elaboração do Plano Plurianual da Rede de Oferta Formativa de nível supramunicipal. Esta é a competência crítica para a Profitecla, pois abrange as ofertas de dupla certificação e garante a coerência da rede num território mais vasto do que um único concelho.

Planeamento de transportes: elaboração do Plano de Transporte Escolar Intermunicipal para os estabelecimentos de educação de âmbito supramunicipal.

No caso das CCDR, não houve um foco na descentralização na Educação, não recebendo quaisquer competências substanciais de gestão ou planeamento de oferta. O seu envolvimento inicial na Educação era residual e limitava-se à articulação com as autarquias locais nos domínios da rede de equipamentos escolares e à gestão de Fundos Europeus com projetos relacionados com o combate ao insucesso escolar e a requalificação de património escolar.

Isto significa que, até 2025, o papel das CCDR na Educação era pouco mais do que um mandato de coordenação de baixo impacto na infraestrutura, estando o planeamento estratégico e a gestão de recursos totalmente divididos entre a Administração Central (DGEstE/DSR) e as autarquias (municípios/EIM).

Antes de iniciarmos a nossa intervenção, é crucial estabelecer a diferença entre os conceitos e o papel das entidades antes da reforma. A distinção é essencial, sobretudo no contexto da nossa rede.

O Ensino Profissional é uma modalidade do ensino secundário, regulamentada pela tutela da Educação, que resulta na dupla certificação, escolar, permitindo o prosseguimento de estudos, e profissional, Nível 4 do QNQ.

Já o termo Formação Profissional é mais vasto, abrangendo o conjunto de ofertas que visam a qualificação estrita, a formação inicial para jovens, como os CEF, Cursos de Educação e Formação, e a formação para adultos, muitas vezes sob coordenação de outras entidades, como o IEFP ou a ANQEP.

A articulação destas redes, através da dupla certificação, é o ponto de encontro de ambos os conceitos.

Em suma, antes do DL 117/2025 e na presente data, com base no que acima referimos e de forma resumida, o panorama da governação periférica é o seguinte.

As EIM são o pilar do planeamento supramunicipal, responsáveis pela elaboração do Planeamento Plurianual da Rede da Oferta Formativa Intermunicipal, abrangendo explicitamente as ofertas de dupla certificação.

A DGEstE exerce o papel operacional e de controlo do Estado, sendo a entidade que faz a coordenação conjunta do processo anual de planeamento e concertação com as EIM.

A ANQEP assegura a racionalidade da rede através da mobilização do Sistema de Antecipação de Necessidades de Qualificações, que enquadra as necessidades de qualificações a nível regional, NUTS II e NUTS III. Mas o aprofundamento regional é desenvolvido pelas EIM.

As CCDR, por via do programa regional, atuam essencialmente na gestão de Fundos Europeus.

O PAPEL FUNDAMENTAL À ESCALA SUB-REGIONAL DAS EIM NA OFERTA FORMATIVA

O Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro, e o Despacho n.º 3886-A/2025, de 27 de março, estabelecem um modelo de governança partilhada que coloca a EIM no comando do planeamento a médio prazo.

É competência dos Secretariados das EIM o planeamento intermunicipal da rede de oferta formativa de nível supramunicipal, que inclui o ensino profissional de dupla certificação.

Este planeamento é plurianual, deve ser reavaliado obrigatoriamente de cinco em cinco anos e tem de garantir a equidade territorial e a coerência da oferta no território.

A racionalidade e relevância da rede assentam na mobilização do Sistema de Antecipação de Necessidades de Qualificações.

As EIM são, no fundo, as tradutoras das necessidades de qualificações regionais à escala sub-regional em oferta formativa concreta.

A descentralização não significou uma abdicação do Estado, pois a DGEstE, e agora as CCDR, mantinham o controlo através de duas vias críticas.

O Planeamento Plurianual das EIM requer um parecer prévio vinculativo dos departamentos governamentais.

As Direções de Serviços Regionais (DSR-DGEstE) tinham a competência de ajustar as propostas de oferta, após consulta às EIM, para prevenir a sobreposição de ofertas formativas em NUTS III geograficamente próximas.

Portanto, as EIM são a visão sub-regional do planeamento, mas a validação final da rede, garantindo a racionalidade e a não redundância da oferta, sempre coube ao Estado central/regional.

AS ALTERAÇÕES DO DECRETO-LEI N.º 117/2025, DE 5 DE NOVEMBRO: O NOVO PAPEL DA CCDR E A ARTICULAÇÃO COM O IEFP

As CCDR constituem a principal estrutura da administração periférica do Estado em Portugal Continental, operando no nível NUTS II. Historicamente, a sua missão tem sido focada na coesão territorial, no ordenamento e, de forma proeminente, na gestão dos Fundos Europeus.

O seu papel no âmbito da Educação até à presente alteração era residual: limitava-se essencialmente à articulação com as autarquias locais nos domínios da rede de equipamentos escolares, sendo a gestão operacional e o planeamento da rede escolar e da oferta formativa, em particular do ensino não superior, da responsabilidade da DGEstE e das suas estruturas regionais.

As novas competências das CCDR na área da Educação, que definem o seu papel de Governança Regional, podem ser categorizadas em três dimensões.

PLANEAMENTO E GESTÃO DA OFERTA FORMATIVA

Esta dimensão reforça a função da CCDR no alinhamento da rede de Educação e Formação Profissional com a estratégia de desenvolvimento territorial.

A CCDR passa a participar no planeamento das políticas públicas na área da educação e da formação profissional não superiores, nos seus diferentes níveis e modalidades.

No que respeita à rede escolar e à oferta, compete-lhe participar no planeamento da rede escolar da circunscrição regional e da oferta formativa, nos seus diferentes níveis e modalidades, nomeadamente do ensino profissional e dos cursos técnicos superiores profissionais, sem prejuízo das competências de aprovação e validação dos serviços da área governativa da educação, ciência e inovação, contribuindo para um melhor alinhamento com a estratégia de desenvolvimento regional.

A CCDR também assume a função de planear as redes de dupla certificação para jovens, de ofertas educativas para adultos e dos centros especializados em qualificação escolar de adultos, sem prejuízo da supervisão estratégica e da definição de orientações por parte do Instituto de Educação, Qualidade e Avaliação, I. P., e dos demais serviços da área governativa da educação, ciência e inovação.

COORDENAÇÃO SETORIAL ESPECIALIZADA

Esta dimensão confere um papel de coordenação direta em setores estratégicos com vocação supramunicipal, como a agricultura, através da sua função de coordenar, sem prejuízo da possibilidade de celebrar contratos administrativos com os municípios, as escolas profissionais agrícolas públicas, reforçando lógicas de proximidade territorial na integração com os diferentes agentes e operadores setoriais.

GESTÃO DE PROXIMIDADE E INFRAESTRUTURAS

Esta dimensão abrange as responsabilidades operacionais e de gestão de infraestruturas, exigindo articulação contínua com as autarquias locais.

Compete à CCDR acompanhar a organização e funcionamento das escolas, em articulação com os municípios, as comunidades intermunicipais e os serviços da área governativa da educação, ciência e inovação, promovendo o desenvolvimento e consolidação da sua autonomia.

No domínio físico, passa a contribuir para o planeamento e para a concretização da política nacional no domínio das instalações e equipamentos escolares, em articulação com os municípios, as comunidades intermunicipais e os serviços da área governativa da educação, ciência e inovação, assegurando o acompanhamento das iniciativas de requalificação, modernização e conservação da rede escolar.

Por fim, assume a responsabilidade de colaborar na recolha de informação para efeitos de controlo e de monitorização da execução das políticas educativas na sua dimensão regional, em articulação com os serviços da área governativa da educação, ciência e inovação.

O planeamento da oferta não deve ser feito “a partir de Lisboa”, mas sim com base no conhecimento e necessidades regionais.

Este diploma, do nosso ponto de vista, não elimina, mas reforça a necessidade de articulação das EIM com o novo parceiro de governação multinível, pois estas continuam a ser a voz da sub-região no planeamento da dupla certificação.

O DL 104/2025, que formalizou a extinção da ANQEP, insere-se na imperiosa necessidade de reformulação do sistema de formação profissional em Portugal, conforme sublinhado no seu preâmbulo.

Este diploma redistribuiu as atribuições da ANQEP por quatro entidades, DGERT, EduQA, CCDR e IEFP, sendo que o novo papel do IEFP é reconfigurado para reforçar o seu foco na qualificação profissional de adultos e na articulação com o sistema de educação para jovens.

O entendimento de que o IEFP deve evitar a duplicação da oferta formativa e articular com o Ministério da Educação é reforçado pelo diploma que, no que respeita às atribuições transferidas, define o seguinte.

Gestão da rede de qualificação profissional: o IEFP, I. P., assume a responsabilidade de gerir, acompanhar, monitorizar e avaliar a rede de Centros Qualifica, centros especializados de qualificação profissional de adultos, englobando quer os centros de gestão direta quer os de gestão participada. Esta transição, que sucede nas atribuições da ANQEP, visa garantir a continuidade e a qualidade da oferta de formação e qualificação para a população adulta, assegurando a sua racionalidade, adequação e eficácia no território.

Aposta na especialização técnica: o IEFP mantém um foco estratégico na dinamização e desenvolvimento de modalidades de qualificação de nível avançado, como os Cursos de Especialização Tecnológica (CET) e outras formações técnicas de nível pós-secundário.

Esta aposta alinha-se com a sua reestruturação de competências na vertente da Formação Profissional e qualificação de nível V do QNQ, sendo a sua base legal consolidada nos artigos 3.º e 4.º, que definem o âmbito e as atribuições do Instituto.

O seu público-alvo prioritário são os jovens que já possuem uma qualificação escolar e profissional de nível secundário e que procuram especialização técnica e a valorização do capital humano para melhor inserção no mercado de trabalho ou prosseguimento de estudos.

Articulação essencial para a coerência: a extinção da ANQEP exige que a articulação estratégica entre as diferentes entidades seja ainda mais forte.

O sucesso da rede de Ensino Profissional (EP) e dos Cursos Técnicos Superiores Profissionais (CTeSP) dependerá da capacidade de o IEFP e as CCDR cooperarem, já que estas últimas assumem a responsabilidade pelo planeamento das redes de dupla certificação para jovens.

Esta cooperação é fundamental para que as propostas de oferta demonstrem, de forma clara, o alinhamento com os objetivos de desenvolvimento regional e as necessidades de qualificações identificadas pelas EIM, evitando sobreposições de ofertas entre os sistemas de Educação e Formação Profissional. Esta articulação é um princípio central da reforma, estabelecido nas disposições transitórias do diploma.

O sucesso da rede dependerá da capacidade de articular estrategicamente com a CCDR, apresentando propostas que demonstrem, de forma clara, o alinhamento da oferta com os objetivos de desenvolvimento regional e as necessidades de qualificações identificadas pelas EIM.

Estaremos a passar de um modelo de negociação primariamente com a tutela central para um modelo de articulação com a tutela regional.

Este novo modelo de governação partilhada exige que as EIM e a CCDR operem numa lógica de cooperação e subsidiariedade para evitar as desigualdades regionais que já foram apontadas como risco pelos dirigentes escolares.

O foco é a implementação prática e a minimização da burocracia.