Gui\u00e3o de Apresenta\u00e7\u00e3o Oral<\/b><\/p>\r\n
Defesa de Tese de Doutoramento<\/b><\/p>\r\n
Fracionamento Artificial de Contratos: Da Defini\u00e7\u00e3o \u00e0 San\u00e7\u00e3o dos Fundos Europeus \u2013 A Abordagem de um Conceito de F\u00e1cil Perce\u00e7\u00e3o, mas de Dif\u00edcil Concretiza\u00e7\u00e3o<\/i><\/i><\/p>\r\n
Universidade de Vigo | 17 de julho de 2026<\/p>\r\n
Por unha cuesti\u00f3n de respecto e deferencia para con este xurado, as mi\u00f1as primeiras palabras ser\u00e1n en galego, tras o cal pasarei a unha presentaci\u00f3n en portugu\u00e9s.<\/i><\/i><\/p>\r\n
Exmo. Se\u00f1or Presidente do Xurado, Profesor Doutor Rafael Fern\u00e1ndez Acevedo, Exma. Se\u00f1ora Secretaria, Profesora Doutora Itziar Sobrino Garc\u00eda, e Exma. Se\u00f1ora Vogal, Profesora Doutora Isabel Celeste Fonseca.<\/i><\/p>\r\n
\u00c9 coa m\u00e1is elevada consideraci\u00f3n acad\u00e9mica e profesional que comparezo hoxe perante este xurado na Escola Internacional de Doutoramento da Universidade de Vigo.<\/i><\/p>\r\n
Quero expresar o meu profundo agradecemento pola vosa lectura atenta e cr\u00edtica, e polo tempo dedicado \u00e1 avaliaci\u00f3n deste traballo, cuxas orixes e orientaci\u00f3n cient\u00edfica debo \u00e1 excelencia e dedicaci\u00f3n da Profesora Doutora Patr\u00edcia Valc\u00e1rcel Fern\u00e1ndez.<\/i><\/i><\/p>\r\n
Perm\u00edtanme tam\u00e9n unha menci\u00f3n moi especial \u00e1 mi\u00f1a familia, en particular \u00e1 mi\u00f1a esposa, Marta Magalh\u00e3es, e \u00e1s mi\u00f1as fillas, Benedita e Carolina, a quen roubei, por mor desta tese, milleiros de horas de atenci\u00f3n e paciencia.<\/i><\/p>\r\n
Senhores Membros do J\u00fari, <\/i><\/p>\r\n
A investiga\u00e7\u00e3o que hoje submeto \u00e0 vossa douta aprecia\u00e7\u00e3o n\u00e3o versa sobre um mero formalismo burocr\u00e1tico concebido para atrasar ou asfixiar a a\u00e7\u00e3o administrativa. Versa, sim, sobre um motor macroecon\u00f3mico vital: a contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica tem representado historicamente um peso substancial, e os dados oficiais mais recentes da Comiss\u00e3o Europeia (Comiss\u00e3o<\/i>) e do Conselho fixam-no entre os 14% e os 15% do PIB da Uni\u00e3o Europeia, movimentando anualmente valores a rondar os dois bili\u00f5es de euros.<\/p>\r\n
No plano ib\u00e9rico, com valores de 2024, estamos a falar de mais de 18 mil milh\u00f5es de euros reportados em Portugal e cerca de 113 mil milh\u00f5es de euros em Espanha. Perante esta colossal mobiliza\u00e7\u00e3o de recursos p\u00fablicos, o combate \u00e0s pr\u00e1ticas irregulares n\u00e3o \u00e9 apenas um imperativo de boa gest\u00e3o financeira mas a efetiva\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica dos princ\u00edpios gerais da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, verdadeiros pilares de todo o mercado interno europeu. \u00c9 uma exig\u00eancia democr\u00e1tica e civilizacional.<\/p>\r\n
\u00c9 por essa raz\u00e3o que esta tese se alinha umbilicalmente com o Objetivo de Desenvolvimento Sustent\u00e1vel 16 da Agenda 2030 das Na\u00e7\u00f5es Unidas. Procuramos demonstrar que a transpar\u00eancia, a s\u00e3 concorr\u00eancia e o respeito intransigente pelo Estado de Direito s\u00e3o os \u00fanicos caminhos vi\u00e1veis para a constru\u00e7\u00e3o de institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas eficazes, respons\u00e1veis e plenamente escrut\u00e1veis.<\/p>\r\n
Para enquadrar devidamente esta investiga\u00e7\u00e3o perante o j\u00fari, importa clarificar o nosso ponto de partida. O objeto central deste trabalho \u00e9 a disseca\u00e7\u00e3o jur\u00eddica e pr\u00e1tica do conceito de fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
A nossa hip\u00f3tese de partida fundamentou-se numa premissa clara: a exig\u00eancia dogm\u00e1tica de provar a inten\u00e7\u00e3o fraudulenta (o dolo) do gestor p\u00fablico tem falhado redondamente na prote\u00e7\u00e3o do er\u00e1rio p\u00fablico e na abertura dos mercados.<\/p>\r\n
Partimos da hip\u00f3tese de que o fracionamento artificial de contratos s\u00f3 pode ser eficazmente combatido se abandonarmos a an\u00e1lise psicol\u00f3gica e adotarmos crit\u00e9rios estritamente materiais e objetivos.<\/p>\r\n
Para testar esta hip\u00f3tese, a metodologia adotada baseou-se numa dupla abordagem: por um lado, uma an\u00e1lise exaustiva da jurisprud\u00eancia do Tribunal de Justi\u00e7a da Uni\u00e3o Europeia (TJUE) e da dogm\u00e1tica ib\u00e9rica; por outro, uma perspetiva eminentemente pr\u00e1tica e de auditoria, face \u00e0s corre\u00e7\u00f5es financeiras impostas pela Comiss\u00e3o.<\/p>\r\n
Come\u00e7amos, na Parte I, com um facto estat\u00edstico: a evolu\u00e7\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica transfronteiri\u00e7a na Uni\u00e3o Europeia revela um crescimento modesto e uma persistente prefer\u00eancia pelos mercados dom\u00e9sticos, apesar das sucessivas diretivas destinadas a abrir os mercados.<\/p>\r\n
Os dados demonstram que a participa\u00e7\u00e3o direta transfronteiri\u00e7a continua a representar uma fra\u00e7\u00e3o muito pequena \u2014 cerca de 1,6% a 5% do total do mercado de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Esta realidade reflete uma prefer\u00eancia nacional e local persistente, o chamado home bias <\/i>que atenta frontalmente contra os princ\u00edpios da igualdade e da n\u00e3o discrimina\u00e7\u00e3o em raz\u00e3o da nacionalidade.<\/p>\r\n
Historicamente, antes da ades\u00e3o \u00e0 Comunidade Econ\u00f3mica Europeia (CEE<\/i>), Portugal e Espanha possu\u00edam normas que impunham legalmente a prefer\u00eancia por produtos da ind\u00fastria nacional. Com a integra\u00e7\u00e3o europeia e a elimina\u00e7\u00e3o dessas cl\u00e1usulas, a compra local passou a ser feita de forma encapotada.<\/p>\r\n
\u00c9 aqui que o fracionamento artificial de contratos surge n\u00e3o apenas como um erro administrativo, mas frequentemente como uma ferramenta il\u00edcita para manter o valor das aquisi\u00e7\u00f5es abaixo dos limiares europeus, evitando a publicidade no Jornal Oficial da Uni\u00e3o Europeia (JO<\/i>), ou abaixo dos limiares nacionais que obrigam a um procedimento mais concorrencial, ferindo de morte o princ\u00edpio da transpar\u00eancia que a c\u00e9lebre jurisprud\u00eancia Telaustria do TJUE tanto se esfor\u00e7ou por consolidar.<\/p>\r\n
A evolu\u00e7\u00e3o legislativa, jurisprudencial e das institui\u00e7\u00f5es administrativas europeias e ib\u00e9ricas, demonstra um claro movimento no sentido de uma maior explicita\u00e7\u00e3o e detalhe quanto \u00e0 tem\u00e1tica do fracionamento artificial dos contratos.<\/p>\r\n
H\u00e1 uma natural evolu\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o ib\u00e9rica por influ\u00eancia do ordenamento jur\u00eddico da Uni\u00e3o Europeia, at\u00e9 porque todas as diretivas relativas \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica trataram, de forma direta ou indireta, da quest\u00e3o do fracionamento artificial dos contratos que esta patente na Parte I da tese.<\/p>\r\n
O legislador, seja o ib\u00e9rico, seja da Uni\u00e3o Europeia, confrontado com as dificuldades de aplica\u00e7\u00e3o e as potenciais t\u00e1ticas de fuga, procurou tornar as regras mais robustas e menos suscet\u00edveis de interpreta\u00e7\u00f5es amb\u00edguas, fornecendo m\u00e9todos de c\u00e1lculo mais precisos e clarificando as condi\u00e7\u00f5es em que a divis\u00e3o \u00e9 (ou n\u00e3o) permitida.<\/p>\r\n
A an\u00e1lise deste movimento evolutivo \u00e9 de particular import\u00e2ncia por duas ordens de raz\u00e3o:<\/p>\r\n\r\n
Por isso \u00e9 que \u00e9 essencial a exist\u00eancia de regras claras para assegurar que o valor global dos contratos seja corretamente considerado para efeitos de aplica\u00e7\u00e3o dos procedimentos pr\u00e9 contratuais e que promovam o cumprimento das pol\u00edticas p\u00fablicas que cumpram os objetivos do Tratado de Funcionamento da Uni\u00e3o Europeia (TFUE<\/i>) e os de Desenvolvimento Sustent\u00e1vel da Agenda 2030 das Na\u00e7\u00f5es Unidas.<\/p>\r\n
A evolu\u00e7\u00e3o do quadro normativo da Uni\u00e3o Europeia em mat\u00e9ria de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica reflete um esfor\u00e7o progressivo para robustecer o combate ao fracionamento artificial de contratos, procurando conciliar o princ\u00edpio da concorr\u00eancia e transpar\u00eancia no mercado interno com o fomento do acesso das PME<\/i> \u00e0s compras estatais.<\/p>\r\n
Desde a primeira gera\u00e7\u00e3o de diretivas, nos anos 70, que um dos objetivos foi a aboli\u00e7\u00e3o de pr\u00e1ticas discriminat\u00f3rias de home bias<\/i>. O legislador europeu estabeleceu a proibi\u00e7\u00e3o fundamental de cindir obras ou fornecimentos para os subtrair aos limiares financeiros e de publicidade obrigat\u00f3ria da CEE.<\/p>\r\n
Na segunda (anos 80\/90) e terceira (2004) gera\u00e7\u00f5es, esta proibi\u00e7\u00e3o foi densificada com regras estritas de c\u00e1lculo do valor estimado, exigindo-se a agrega\u00e7\u00e3o de valores em projetos divididos em lotes e introduzindo-se vias de recurso que permitiam aos operadores contestar pr\u00e1ticas de fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
O TJUE, neste per\u00edodo de tempo, teve um papel central ao consolidar uma abordagem objetiva, focada no efeito lesivo da divis\u00e3o e na fun\u00e7\u00e3o econ\u00f3mica e t\u00e9cnica das presta\u00e7\u00f5es, em detrimento da mera avalia\u00e7\u00e3o da inten\u00e7\u00e3o subjetiva de contornar a lei.<\/p>\r\n
Com a ado\u00e7\u00e3o das diretivas de 2014, a Uni\u00e3o Europeia assume uma postura proativa, introduzindo o princ\u00edpio divide or explain<\/i>, que estabelece a divis\u00e3o em lotes como a prefer\u00eancia normativa para facilitar o acesso das PME.<\/p>\r\n
Esta reforma inverteu o \u00f3nus probat\u00f3rio, obrigando as entidades adjudicantes a fundamentar explicitamente, por raz\u00f5es objetivas, a sua decis\u00e3o de n\u00e3o dividir um contrato. \u00c9 a perfeita materializa\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da proporcionalidade enquanto regra de otimiza\u00e7\u00e3o, cristalizando a tens\u00e3o permanente entre a divis\u00e3o l\u00edcita (promotora de concorr\u00eancia) e o fracionamento artificial de contratos<\/p>\r\n
Atualmente, com o processo de avalia\u00e7\u00e3o para uma futura quinta gera\u00e7\u00e3o deste enquadramento, em curso, a Comiss\u00e3o debate-se com uma tens\u00e3o fundamental, impulsionada pelos recentes Relat\u00f3rios Letta <\/i>e Draghi<\/i> de 2024 e 2025.<\/p>\r\n
Pelo lado da Comiss\u00e3o, a mensagem \u00e9 clara: i) simplifica\u00e7\u00e3o de procedimentos e redu\u00e7\u00e3o da carga administrativa; e ii) contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica mais estrat\u00e9gica assente em exig\u00eancias de sustentabilidade, inova\u00e7\u00e3o e resili\u00eancia das cadeias de abastecimento.<\/p>\r\n
Por isso, pretende avan\u00e7ar com um regulamento, em vez de uma nova diretiva \u2013 proposta \u00e0 qual um conjunto de Estados-Membros, no qual se inclu\u00ed PT se op\u00f5e \u2013 e a nova legisla\u00e7\u00e3o por ela impulsionada, privilegia as cadeias de valor europeias de forma transparente (Industrial Accelerator Act), <\/i>institucionaliza o Made in EU<\/i> para tecnologias net-zero<\/i>, bloqueia acesso a fornecedores de alto risco em inversores energ\u00e9ticos, e implementa um filtro ao Investimento Direto Estrangeiro em setores dominados por pa\u00edses terceiros.<\/p>\r\n
A evolu\u00e7\u00e3o normativa nos pa\u00edses ib\u00e9ricos revela um percurso hist\u00f3rico notavelmente paralelo, onde normas incipientes de controlo de despesa p\u00fablica (presentes nos c\u00f3digos administrativos desde o s\u00e9culo XIX) deram lugar a um alinhamento estrutural impulsionado pela ades\u00e3o simult\u00e2nea de ambos os pa\u00edses \u00e0 CEE em 1986.<\/p>\r\n
Esta integra\u00e7\u00e3o europeia foi o verdadeiro catalisador para a formaliza\u00e7\u00e3o ib\u00e9rica das regras contra o fracionamento artificial de contratos, for\u00e7ando os legisladores ib\u00e9ricos a abandonarem a opacidade da compra local encapotada e a adotarem medidas estritas para impedir a evas\u00e3o aos procedimentos e aos limiares de concorr\u00eancia do mercado interno.<\/p>\r\n
No caso de Portugal, este percurso consolidou-se no C\u00f3digo dos Contratos P\u00fablicos (CCP<\/i>), que superou o foco exclusivo das leis financeiras anteriores e introduziu a avalia\u00e7\u00e3o da unidade funcional das presta\u00e7\u00f5es, positivando a proibi\u00e7\u00e3o de fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
A altera\u00e7\u00e3o legislativa que se avizinha no CCP cristaliza uma verdadeira mudan\u00e7a de paradigma. Ao eliminar a reda\u00e7\u00e3o equ\u00edvoca do artigo 22.\u00ba e consagrar o novo artigo 17.\u00ba-B, o legislador avan\u00e7a na exata senda do que defendo: o c\u00e1lculo do valor contratual passa a exigir uma vis\u00e3o econ\u00f3mica global, aliando este imperativo a um planeamento preventivo que aniquila, na sua base, as justifica\u00e7\u00f5es fundadas em falsas urg\u00eancias que grassam em diplomas avulsos cuja exist\u00eancia cr\u00edtico na tese.<\/p>\r\n
O mesmo se refira no controlo exercido pelo Tribunal de Contas, no \u00e2mbito da sua fiscaliza\u00e7\u00e3o pr\u00e9via e que tem vindo a ultrapassar a mera soma aritm\u00e9tica ou temporal de faturas, exigindo a demonstra\u00e7\u00e3o de uma verdadeira conex\u00e3o objetiva, subjetiva e teleol\u00f3gica entre os instrumentos contratuais para confirmar se existe, de facto, uma quebra il\u00edcita da unidade da despesa.<\/p>\r\n
Em Espanha, a atual Ley de Contratos del Sector P\u00fablico (LCSP<\/i>) seguiu o mesmo rumo, proibindo expressamente o fracionamento artificial de contratos, mas encontrando uma vulnerabilidade do seu sistema.<\/p>\r\n
A figura do contrato menor<\/i> \u2014 um mecanismo de adjudica\u00e7\u00e3o direta extremamente simplificado para valores baixos (inferior a 40.000\u20ac para obras e 15.000\u20ac para bens e servi\u00e7os) \u2013 tornou-se o ve\u00edculo de elei\u00e7\u00e3o para a divis\u00e3o artificial, especialmente para satisfazer necessidades recorrentes dissimuladas de necessidades pontuais.<\/p>\r\n
Para combater esta patologia, a Junta Consultiva de Contrataci\u00f3n P\u00fablica del Estado<\/i> (JCCPE<\/i>) tem imposto o entendimento que o escrut\u00ednio abandone a simples verifica\u00e7\u00e3o de limites de valor por fornecedor, passando a focar-se na integridade do objeto contratual, obrigando as entidades a justificarem cabalmente a inexist\u00eancia de uma unidade funcional subjacente aos m\u00faltiplos contratos.<\/p>\r\n
Por esse motivo se percebe que o Anteproyecto de Ley Org\u00e1nica de Integridad P\u00fablica<\/i> ataca o isolamento, for\u00e7ando um incremento das publica\u00e7\u00f5es na Plataforma de Contrataci\u00f3n del Sector P\u00fablico<\/i> e exigindo uma mem\u00f3ria rigorosa para travar os abusos da contrata\u00e7\u00e3o urgente.<\/p>\r\n
Podemos dizer, como na Parte I da tese, que a evolu\u00e7\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica nos ordenamentos jur\u00eddicos ib\u00e9ricos, passou de um sistema focado na gest\u00e3o interna e controlo para um modelo proactivo influenciado pela Uni\u00e3o Europeia.<\/p>\r\n
Com este quadro em mente, analisamos o fracionamento artificial de contratos, na Parte II da tese, avaliando os diversos conflitos de paradigmas e, com base numa abordagem objetiva da quest\u00e3o, ensaiamos uma poss\u00edvel defini\u00e7\u00e3o alargada de conceito. <\/b><\/p>\r\n
O fracionamento artificial de contratos, como o t\u00edtulo da tese assim alerta, \u00e9 um conceito de \u201c[\u2026] f\u00e1cil perce\u00e7\u00e3o, mas de dif\u00edcil concretiza\u00e7\u00e3o <\/i>[\u2026]\u201d<\/p>\r\n
Podem surgir casos \u00f3bvios, em que, por exemplo, s\u00e3o apresentadas v\u00e1rias faturas do mesmo fornecedor, com o mesmo objeto contratual, cujos valores individuais de cada pre\u00e7o base ou contratual, somados, excedam os limites que obrigam a procedimentos concursais mais exigentes.<\/p>\r\n
Contudo, em muitas entidades p\u00fablicas, \u00e9 praticamente imposs\u00edvel detetar o fracionamento artificial do contrato e por isso \u00e9 que fazemos, com bastante veem\u00eancia o apelo para a necessidade de planeamento, profissionaliza\u00e7\u00e3o dos t\u00e9cnicos de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, utiliza\u00e7\u00e3o de sistemas inform\u00e1ticos e, mais do que nunca, de Intelig\u00eancia Artificial (IA<\/i>), para que seja obtida a melhor gest\u00e3o, acompanhamento e controle destas mat\u00e9rias.<\/p>\r\n
A grande dificuldade no combate ao fracionamento artificial de contratos reside na sua defini\u00e7\u00e3o e prova, at\u00e9 porque o paradigma tradicional tem exigido a demonstra\u00e7\u00e3o do elemento subjetivo que \u00e9 a inten\u00e7\u00e3o fraudulenta do gestor p\u00fablico em contornar a lei.<\/p>\r\n
A principal contribui\u00e7\u00e3o desta tese \u00e9 a defesa de uma abordagem estritamente objetiva, alicer\u00e7ada na jurisprud\u00eancia do TJUE. O fracionamento artificial de contratos deve ser aferido tendo como base a Unidade da Despesa e a an\u00e1lise do Objeto Contratual aferido pelos seguintes fatores: i) t\u00e9cnico\/econ\u00f3mico; ii) geogr\u00e1fico; e iv) temporal.<\/p>\r\n
Como bem sabemos, n\u00e3o h\u00e1 contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica sem uma articula\u00e7\u00e3o intr\u00ednseca com o direito financeiro. Contudo, a Unidade da Despesa n\u00e3o \u00e9 um conceito puramente aritm\u00e9tico; \u00e9, antes, um conceito jur\u00eddico-funcional que baliza a conformidade de todo o procedimento e que deve ser a premissa inicial na an\u00e1lise deste tema.<\/p>\r\n
A jurisprud\u00eancia, desde o TJUE at\u00e9 aos nossos tribunais nacionais, tem deixado claro que a lei pro\u00edbe o fracionamento artificial de contratos como forma de contornar limiares, mas n\u00e3o imp\u00f5e uma agrega\u00e7\u00e3o for\u00e7ada de presta\u00e7\u00f5es que sejam genuinamente aut\u00f3nomas.<\/p>\r\n
Por outro lado, o que tem sido criticado \u00e9 a aferi\u00e7\u00e3o feita com base em divis\u00f5es puramente formais ou or\u00e7amentais, ignorando, na subst\u00e2ncia do objeto do contrato, se estamos perante uma necessidade global, ou n\u00e3o.<\/p>\r\n
Veja-se a este prop\u00f3sito o recente Ac\u00f3rd\u00e3o do Supremo Tribunal Administrativo, que, por via de Reenvio, de novembro de 2025, no Processo C-599\/25 (J. Cruz & M. Cruz), enviado ao TJUE, veio colocar esta mesma quest\u00e3o.<\/p>\r\n
No caso de um parque aqu\u00e1tico financiado pelo Programa de Incentivos COMPETE, o Supremo Tribunal Administrativo questiona se o facto de existir um \u00fanico contrato de financiamento europeu \u00e9 bastante para criar uma presun\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica de 'obra \u00fanica' para efeitos de fracionamento artificial de contrato, for\u00e7ando a aplica\u00e7\u00e3o das regras de acumula\u00e7\u00e3o de valores e a consequente divis\u00e3o em lotes.<\/p>\r\n
Ao submeter estas quest\u00f5es ao TJUE, a mais alta inst\u00e2ncia administrativa portuguesa confirma o diagn\u00f3stico da minha tese: as autoridades nacionais sejam judiciais ou de auditoria, t\u00eam confundido o plano do financeiro com o plano da unidade funcional do contrato, aplicando corre\u00e7\u00f5es cegas e invertendo ilegalmente o \u00f3nus da prova contra os gestores.<\/p>\r\n
\u00c9 a prova viva de que a defini\u00e7\u00e3o objetiva que aqui proponho \u00e9 necess\u00e1ria hoje para garantir a seguran\u00e7a jur\u00eddica no terreno e, do nosso ponto de vista, o que o enquadramento jur\u00eddico exige, e o que a boa gest\u00e3o p\u00fablica dita, \u00e9 que a an\u00e1lise seja feita \u00e0 luz de dois n\u00edveis cruciais: i) Unidade Estrutural da Despesa: aferida pelas atribui\u00e7\u00f5es da entidade e pela resposta que o mercado d\u00e1 \u00e0s suas solicita\u00e7\u00f5es; e ii) Unidade Funcional: a rela\u00e7\u00e3o de adequa\u00e7\u00e3o entre a utilidade do que se pretende adquirir e as necessidades p\u00fablicas a satisfazer.<\/p>\r\n
Aqui reside o desafio que trago a este j\u00fari, a Unidade da Despesa \u00e9 um conceito jur\u00eddico indeterminado e a pr\u00e1tica processual demonstra que nem tudo o que parece fracionamento artificial de contratos, o \u00e9.<\/p>\r\n
Ali\u00e1s, depois da an\u00e1lise da Unidade da Despesa, fica sempre no ar a interroga\u00e7\u00e3o: do que falamos, quando falamos de fracionamento artificial de contratos?<\/i><\/p>\r\n
Casos de obras faseadas por indisponibilidade or\u00e7amental, ou presta\u00e7\u00f5es com finalidades independentes, n\u00e3o podem ser alvo de uma interpreta\u00e7\u00e3o aritm\u00e9tica cega que induz uma f\u00e1cil perce\u00e7\u00e3o de fracionamento artificial de contratos digna de conversa de caf\u00e9.<\/p>\r\n
Por isso, a minha tese defende que a prova do fracionamento artificial de contratos n\u00e3o pode esgotar-se na soma das faturas ou do pre\u00e7o base, mas exige uma an\u00e1lise global da factualidade, que s\u00f3 \u00e9 poss\u00edvel se cruzarmos a Unidade da Despesa com outros fatores. \u00c9 atrav\u00e9s destes crit\u00e9rios, e n\u00e3o apenas pelo somat\u00f3rio de valores, que podemos finalmente \u201cseparar o trigo do joio\u201d como refiro na tese.<\/p>\r\n
Avan\u00e7ando para o primeiro dos fatores que proponho para aferir a exist\u00eancia de fracionamento artificial de contratos \u2014 o Fator T\u00e9cnico ou Economico<\/b> \u2014 a minha investiga\u00e7\u00e3o demonstra que este \u00e9 um crit\u00e9rio decisivo na jurisprud\u00eancia do TJUE.<\/p>\r\n
A jurisprud\u00eancia do TJUE n\u00e3o aceita a divis\u00e3o baseada em meras formalidades or\u00e7amentais ou na dispers\u00e3o geogr\u00e1fica quando existe uma finalidade t\u00e9cnica comum. O TJUE consolidou que a qualifica\u00e7\u00e3o como \u201cobra \u00fanica\u201d n\u00e3o exige uma liga\u00e7\u00e3o f\u00edsica direta entre todas as partes, mas sim que essas partes participem no cumprimento de uma fun\u00e7\u00e3o econ\u00f3mica ou t\u00e9cnica \u00fanica.<\/p>\r\n
\u00c9 crucial notar que este fator opera de forma transversal, pois tanto se aplica \u00e0s empreitadas de obras p\u00fablicas como \u00e0s presta\u00e7\u00f5es de servi\u00e7os, como a jurisprud\u00eancia exemplifica \u2014 desde os trabalhos de eletrifica\u00e7\u00e3o na Vend\u00e9e<\/i> (Fran\u00e7a) at\u00e9 ao caso dos servi\u00e7os de arquitetura e engenharia para a renova\u00e7\u00e3o da piscina Autalhalle na Alemanha \u2014 o TJUE n\u00e3o distingue a natureza contratual para aplicar a regra da agrega\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n
Se v\u00e1rios lotes ou contratos participarem no cumprimento de uma \u00fanica fun\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica ou econ\u00f3mica, devem ser agregados para o c\u00e1lculo do valor total e determina\u00e7\u00e3o do procedimento aplic\u00e1vel.<\/p>\r\n
O TJUE consolidou que essa qualifica\u00e7\u00e3o n\u00e3o exige uma liga\u00e7\u00e3o f\u00edsica direta, mas sim que essas partes participem no cumprimento de uma fun\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica ou econ\u00f3mica \u00fanica.<\/p>\r\n
Por isso, refuto, a tentativa de legitimar o fracionamento artificial de contratos por via da mera diversidade de c\u00f3digos CPV ou da fragmenta\u00e7\u00e3o or\u00e7amental, como, por exemplo no caso estudado da Universidade do Minho, onde o Tribunal de Contas, e bem, identificou que a necessidade de sistemas de seguran\u00e7a contra inc\u00eandios era unit\u00e1ria, tornando a separa\u00e7\u00e3o por m\u00faltiplos ajustes diretos violadora da lei.<\/p>\r\n
A distin\u00e7\u00e3o crucial \u00e9 a da autonomia funcional: estaremos perante um fracionamento artificial de contratos quando o objeto do procedimento diz respeito a uma parte de uma obra ou de um servi\u00e7o que, de<\/i> per si<\/i>, n\u00e3o \u00e9 apto a desempenhar uma fun\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica ou econ\u00f3mica unit\u00e1ria. Admitir o contr\u00e1rio seria violar o princ\u00edpio da igualdade no acesso aos procedimentos, sonegando aos operadores econ\u00f3micos a possibilidade real de competir na sua plenitude.<\/p>\r\n
Sendo que, como demonstro na tese com a an\u00e1lise do caso Autohalle, a organiza\u00e7\u00e3o interna da entidade adjudicante n\u00e3o \u00e9 um escudo para justificar o fracionamento de uma necessidade integral com uma fun\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica ou econ\u00f3mica unit\u00e1ria.<\/p>\r\n
Inversamente, a contrata\u00e7\u00e3o separada \u00e9 l\u00edcita quando as presta\u00e7\u00f5es n\u00e3o est\u00e3o funcionalmente vinculadas, sendo suscet\u00edveis de execu\u00e7\u00e3o e explora\u00e7\u00e3o independente, como ilustrado pela jurisprud\u00eancia espanhola no caso da instala\u00e7\u00e3o de pontos limpos, onde cada unidade possui uma individualidade pr\u00f3pria.<\/p>\r\n
Neste ponto, o julgador e o auditor devem questionar-se: a presta\u00e7\u00e3o \u00e9 um fim em si mesma ou \u00e9 apenas um elo de uma cadeia maior? Se a resposta for a segunda, estamos perante um fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
J\u00e1 no Fator Geogr\u00e1fico<\/b>, entramos no dom\u00ednio dos ind\u00edcios que permitem detetar o fracionamento artificial de contratos pois a premissa aqui \u00e9 simples: a localiza\u00e7\u00e3o f\u00edsica onde o procedimento foi desencadeado ou o contrato executado, indicia, ou n\u00e3o, uma unidade.<\/p>\r\n
O caso da eletrifica\u00e7\u00e3o em Vend\u00e9e<\/i> (Fran\u00e7a), onde o TJUE associou a contiguidade geogr\u00e1fica das redes \u00e0 simultaneidade dos trabalhos para confirmar a exist\u00eancia de uma obra \u00fanica, \u00e9 o paradigma deste fator.<\/p>\r\n
A proximidade f\u00edsica n\u00e3o \u00e9, por si s\u00f3, absoluta, mas quando combinada com uma gest\u00e3o centralizada e a descri\u00e7\u00e3o id\u00eantica de trabalhos em zonas cont\u00edguas, torna-se um ind\u00edcio robusto de que estamos perante uma fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
Esta li\u00e7\u00e3o foi aplicada em Portugal pelo Tribunal de Contas, no caso da Freguesia de Arroios, onde a divis\u00e3o em zonas para ajuste direto foi chumbada, preventivamente, precisamente por se tratar de um objeto unit\u00e1rio repartido geograficamente.<\/p>\r\n
Contudo, n\u00e3o podemos cair em automatismos pois a Diretiva 2014\/24\/UE introduziu flexibilidade para unidades operacionais separadas (como escolas ou jardins de inf\u00e2ncia), desde que estas tenham autonomia de decis\u00e3o e or\u00e7amento pr\u00f3prio.<\/p>\r\n
O problema \u00e9 que a legisla\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o Europeia e o TJUE n\u00e3o fornecem uma defini\u00e7\u00e3o sobre o que entende por unidade geogr\u00e1fica. Por isso, a an\u00e1lise tem de ser casu\u00edstica.<\/p>\r\n
Fa\u00e7amos as perguntas: i) Quando \u00e9 l\u00edcito? Quando, como no caso dos pontos limpos em Espanha, a instala\u00e7\u00e3o em diferentes munic\u00edpios n\u00e3o exigia uma execu\u00e7\u00e3o conjunta e simult\u00e2nea, mantendo cada localidade a sua individualidade pr\u00f3pria; ii) Quando \u00e9 artificial? Quando, como no caso da repara\u00e7\u00e3o de cal\u00e7adas em Espanha, se utiliza a dispers\u00e3o geogr\u00e1fica como pretexto para pulverizar um projeto abrangente em m\u00faltiplos contratos menores, apenas para favorecer empresas locais ou iludir limiares.<\/p>\r\n
Em s\u00edntese, a li\u00e7\u00e3o que retiro da jurisprud\u00eancia ib\u00e9rica e europeia \u00e9 que a geografia atua como um ind\u00edcio. Se a execu\u00e7\u00e3o num determinado quadro geogr\u00e1fico est\u00e1 integrada numa vis\u00e3o estrat\u00e9gica \u00fanica e num mesmo per\u00edodo temporal, a sua divis\u00e3o em procedimentos distintos \u00e9, quase invariavelmente, um fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
O crit\u00e9rio decisivo n\u00e3o \u00e9 a dist\u00e2ncia f\u00edsica, mas sim se a dispers\u00e3o territorial responde a necessidades independentes ou se \u00e9 apenas uma manobra para contornar a concorr\u00eancia e a transpar\u00eancia.<\/p>\r\n
Por fim, o Fator Temporal, <\/b>onde a <\/b>minha investiga\u00e7\u00e3o estabelece que a recorr\u00eancia e a continuidade de uma presta\u00e7\u00e3o s\u00e3o os verdadeiros indicadores de risco de fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
O Tribunal de Cuentas de Espa\u00f1a<\/i>, em 2013, ao auditar o Instituto Nacional de la Seguridad Social<\/i>, foi taxativo pois veio dizer que o recurso repetido a contratos menores para servi\u00e7os de manuten\u00e7\u00e3o ou transporte interno, que s\u00e3o, por defini\u00e7\u00e3o, necessidades previs\u00edveis e cont\u00ednuas, constitui uma pr\u00e1tica sistem\u00e1tica de fracionamento artificial de contratos, independentemente da empresa adjudicat\u00e1ria ser a mesma ou diferente.<\/p>\r\n
O TJUE, no projeto Andevalo, elevou o fator temporal a elemento de prova ao referir que a proximidade temporal entre an\u00fancios de concurso, separados por escassos quatro dias, foi um ind\u00edcio fulcral para considerar que est\u00e1vamos perante uma obra \u00fanica, e n\u00e3o perante necessidades separadas.<\/p>\r\n
E esta li\u00e7\u00e3o \u00e9 transversal, quer estejamos perante a aquisi\u00e7\u00e3o de alimentos para uma resid\u00eancia de idosos \u2014 como no caso Alcal\u00e1 del Valle<\/i> \u2014 quer perante a repara\u00e7\u00e3o de infraestruturas, a previsibilidade da necessidade \u00e9 a baliza que impede o recurso a procedimentos simplificados.<\/p>\r\n
Contudo, na tese, dedico uma pequena aten\u00e7\u00e3o a um ponto cr\u00edtico que \u00e9 a realidade dos gestores p\u00fablicos e que se materializa na rigidez das leis de compromisso e na incerteza dos fundos dispon\u00edveis. Reconhe\u00e7o que a falta de verbas \u00e9 uma barreira real, mas argumento que a incerteza or\u00e7amental n\u00e3o pode ser uma autoriza\u00e7\u00e3o para o fracionamento artificial de contratos.<\/p>\r\n
Senhores Membros do J\u00fari<\/i>,<\/p>\r\n
Chegados a este ponto, quase que parece que constru\u00edmos o lead de uma not\u00edcia.<\/p>\r\n
O fator t\u00e9cnico ou econ\u00f3mico revela o qu\u00ea (a natureza do objeto), o geogr\u00e1fico diz-nos onde foi desencadeada ou executada a pretens\u00e3o aquisitiva, e o fator temporal diz-nos quando \u00e9 que essa necessidade surge na linha do tempo da entidade.<\/p>\r\n
Mas, ao contr\u00e1rio do jornalista, que procura no porqu\u00ea a motiva\u00e7\u00e3o do facto, o direito tradicionalmente ficou ref\u00e9m da busca por este elemento subjetivo na mente do gestor p\u00fablico, para decidir se a conduta \u00e9 pass\u00edvel de censura.<\/p>\r\n
\u00c9 aqui que o conflito de paradigmas se torna mais agudo: o paradigma tradicional que exige a prova da inten\u00e7\u00e3o fraudulenta (o dolo), contra o paradigma que defendo nesta tese, que \u00e9 uma abordagem objetiva.<\/p>\r\n
Enquanto a not\u00edcia precisa do \u201cporqu\u00ea\u201d para ser completa, a minha tese defende que, na contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, o \u201cporqu\u00ea\u201d da inten\u00e7\u00e3o do gestor \u00e9 muitas vezes um labirinto probat\u00f3rio que bloqueia a justi\u00e7a.<\/p>\r\n
Se a realidade t\u00e9cnica ou econ\u00f3mica, geogr\u00e1fica e temporal \u2014 os factos objetivos que comp\u00f5em o \u201co qu\u00ea\u201d, o \u201conde\u201d e o \u201cquando\u201d \u2014 demonstram que existe uma unidade contratual indivis\u00edvel, ent\u00e3o a elis\u00e3o da lei ocorreu, independentemente de o gestor ter agido com dolo ou mera neglig\u00eancia.<\/p>\r\n
Ao centrarmo-nos nestes quatro fatores, transformamos a prova do fracionamento de um exerc\u00edcio de leitura de mentes \u2014 onde se tenta adivinhar esse elemento subjetivo \u2014 num exerc\u00edcio de an\u00e1lise factual da realidade contratual.<\/p>\r\n
Como vimos na jurisprud\u00eancia do TJUE, quando os factos demonstram que uma obra ou um servi\u00e7o cumprem uma fun\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica \u00fanica, a inten\u00e7\u00e3o do adjudicante torna-se irrelevante perante o efeito objetivo de exclus\u00e3o da concorr\u00eancia.<\/p>\r\n
O princ\u00edpio da concorr\u00eancia n\u00e3o avalia consci\u00eancias, avalia os resultados materialmente lesivos para o mercado interno e para o princ\u00edpio da igualdade de oportunidades. Por isso a minha tese prop\u00f5e que deixemos de perguntar \u201co que queria o gestor\u201d e passemos a perguntar \u201co que diz a realidade funcional do contrato\u201d.<\/p>\r\n
Contudo, isso n\u00e3o me desvinculou de investigar a quest\u00e3o at\u00e9 porque, tradicionalmente, o paradigma dominante exige um elemento subjetivo como constitutivo do fracionamento artificial de contratos. \u00c9 a perspetiva de que, sem a inten\u00e7\u00e3o do gestor, n\u00e3o h\u00e1 il\u00edcito.<\/p>\r\n
A minha tese aponta para uma falha sist\u00e9mica nesta abordagem pois, como demonstro, provar essa inten\u00e7\u00e3o \u00e9, muitas vezes, um verdadeiro labirinto probat\u00f3rio, e contradit\u00f3rio, que torna o combate ao fracionamento artificial de contratos ineficaz.<\/p>\r\n
Ao n\u00edvel do TJUE e da Comiss\u00e3o a abordagem \u00e9 objetiva. Basta ver o caso Reino de Espanha contra Comiss\u00e3o, onde o TJUE foi perent\u00f3rio: a inten\u00e7\u00e3o \u00e9 irrelevante. Se houve uma divis\u00e3o de um projeto que, pela sua unidade t\u00e9cnica ou econ\u00f3mica, deveria ser \u00fanico, a infra\u00e7\u00e3o est\u00e1 consumada.<\/p>\r\n
Podemos at\u00e9, em jeito de com\u00e9dia, dizer que a Comiss\u00e3o aplica corre\u00e7\u00f5es financeiras com base no efeito lesivo da concorr\u00eancia no or\u00e7amento europeu e n\u00e3o no estado de esp\u00edrito do gestor. Afinal, a Comiss\u00e3o n\u00e3o faz psican\u00e1lise institucional, faz auditoria financeira.<\/p>\r\n
E esta realidade ganha for\u00e7a jur\u00eddica na lei-quadro europeia: o Regulamento Sancionat\u00f3rio n.\u00ba 2988\/95, como demonstro na Parte III da tese, fixou de forma clara que as corre\u00e7\u00f5es financeiras em mat\u00e9ria de fracionamento artificial de contratos n\u00e3o t\u00eam uma finalidade punitiva, mas sim a natureza de uma medida administrativa ressarcit\u00f3ria.<\/p>\r\n
A recupera\u00e7\u00e3o dos fundos europeus \u00e9 a simples consequ\u00eancia objetiva de se ter violado o enquadramento legal, independentemente de ter havido dolo, neglig\u00eancia ou meras dificuldades t\u00e9cnicas.<\/p>\r\n
Neste dom\u00ednio espec\u00edfico, imp\u00f5e-se que as corre\u00e7\u00f5es financeiras sejam moduladas estritamente \u00e0 luz do princ\u00edpio da proporcionalidade, adequando a taxa da san\u00e7\u00e3o \u00e0 gravidade objetiva da restri\u00e7\u00e3o operada e refreando a aplica\u00e7\u00e3o desmedida de taxas fixas universais.<\/p>\r\n
\u00c9 com base nesta premissa que a Comiss\u00e3o emite a sua Soft Law<\/i>, em particular as tabelas de corre\u00e7\u00f5es financeiras, que, como demonstro na Parte III, s\u00e3o aplicadas pelos auditores avaliando resultado material do fracionamento e se o efeito foi a elis\u00e3o dos limiares europeus de publicidade.<\/p>\r\n
O exemplo paradigm\u00e1tico que escalpelizo nessa Parte III \u00e9 o ac\u00f3rd\u00e3o Rep\u00fablica Italiana contra Comiss\u00e3o Europeia, sobre o Munic\u00edpio de Bernalda. Perante a fragmenta\u00e7\u00e3o de uma obra de repara\u00e7\u00e3o rodovi\u00e1ria em seis procedimentos distintos, a It\u00e1lia tentou escudar-se no estado de esp\u00edrito da urg\u00eancia, da descentraliza\u00e7\u00e3o geogr\u00e1fica e da promo\u00e7\u00e3o das PME. A resposta da Comiss\u00e3o, integralmente validada pelo TJUE, foi uma corre\u00e7\u00e3o financeira de 100%. Porqu\u00ea? Porque a realidade objetiva do contrato revelava uma unidade funcional e uma mesma entidade adjudicante.<\/p>\r\n
Isto prova que a for\u00e7a gravitacional do direito da Uni\u00e3o Europeia n\u00e3o deixa margem para subjetivismos. Uma entidade adjudicante nacional pode at\u00e9 ser absolvida por um tribunal ib\u00e9rico por falta de prova do elemento subjetivo, mas isso n\u00e3o impedir\u00e1 a Comiss\u00e3o Europeia de retirar a totalidade do financiamento.<\/p>\r\n
Portanto, o \u201cporqu\u00ea\u201d da not\u00edcia (a inten\u00e7\u00e3o) deve ficar reservado para o foro penal ou disciplinar, onde a culpa \u00e9 essencial. Mas, na contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, temos de libertar-nos deste paradigma subjetivo.<\/p>\r\n
Se o teste da Unidade da Despesa e dos restantes fatores demonstra que a divis\u00e3o \u00e9 artificial e carece de justifica\u00e7\u00e3o, ent\u00e3o a ilegalidade \u00e9 objetiva. A minha tese prop\u00f5e que deixemos de tentar provar o que o gestor \u201cqueria fazer\u201d e passemos a sancionar o que o gestor \u201cefetivamente fez\u201d.<\/p>\r\n
Com este enquadramento, e depois de termos analisado, de forma profunda, exemplos provindos da jurisprud\u00eancia, auditoria e da pr\u00e1tica processual de diversas entidades administrativas europeias e ib\u00e9ricas, que ensaiamos a defini\u00e7\u00e3o de Fracionamento Artificial de Contratos enquanto conduta de uma entidade adjudicante que, na aus\u00eancia de uma justifica\u00e7\u00e3o objetiva de natureza t\u00e9cnica ou econ\u00f3mica, divide o objeto de uma aquisi\u00e7\u00e3o que constitui uma unidade funcional, em m\u00faltiplos contratos ou procedimentos de menor valor, que tem como efeito a elis\u00e3o das regras contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica mais exigentes, violando os princ\u00edpios da igualdade e da concorr\u00eancia.<\/i><\/p>\r\n
Por que esta defini\u00e7\u00e3o \u00e9 a solu\u00e7\u00e3o? Ao propor esta formula\u00e7\u00e3o, estou a oferecer aos gestores e auditores um crit\u00e9rio de compliance<\/i> claro, baseado na aus\u00eancia de justifica\u00e7\u00e3o objetiva:<\/p>\r\n\r\n Em suma, esta defini\u00e7\u00e3o transforma o que hoje \u00e9 um conceito de f\u00e1cil perce\u00e7\u00e3o mas dif\u00edcil concretiza\u00e7\u00e3o<\/i> numa norma de conduta clara que define que se a divis\u00e3o n\u00e3o for sustentada por raz\u00f5es objetivas, a artificialidade \u00e9 presumida.<\/p>\r\n Senhores Membros do J\u00fari,<\/i><\/p>\r\n Quando comecei a minha atividade profissional, no distante ano de 2000, um professor e advogado na Ordem dos Advogados ensinou-me que um jurista e um advogado s\u00f3 t\u00eam uma fun\u00e7\u00e3o: resolver problemas!<\/p>\r\n Por isso, independentemente do aturado trabalho de investiga\u00e7\u00e3o dogm\u00e1tica que foi efetuado, e tendo em conta o meu passado profissional de auditor e gestor p\u00fablico, considero de elementar import\u00e2ncia que esta disserta\u00e7\u00e3o n\u00e3o seja apenas um exerc\u00edcio te\u00f3rico, mas que possa apresentar solu\u00e7\u00f5es concretas para debelar esta patologia regulat\u00f3ria.<\/p>\r\n Dedico, por isso, o ponto 6 da Parte II, em articula\u00e7\u00e3o com as conclus\u00f5es apresentadas na tese, a desenhar as solu\u00e7\u00f5es poss\u00edveis para erradicar o fracionamento artificial de contratos, estruturando-as em quatro grandes eixos de a\u00e7\u00e3o:<\/p>\r\n Planeamento e Profissionaliza\u00e7\u00e3o (Conclus\u00f5es 9.\u00aa a 13.\u00aa):<\/b><\/p>\r\n Como auditor, sei bem que a fragilidade no planeamento e a falta de sistemas de controlo internos adequados s\u00e3o a raiz sist\u00e9mica do fracionamento artificial de contratos. Defendo que o planeamento eficaz \u00e9 a fase mais sagrada da contrata\u00e7\u00e3o. Para o operacionalizar, proponho a utiliza\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de Consultas Preliminares ao Mercado e de ferramentas como o Early Contractor Involvement<\/i> nas empreitadas. Ao envolver os operadores e os empreiteiros na fase de conce\u00e7\u00e3o, for\u00e7amos uma vis\u00e3o hol\u00edstica e antecipada do projeto que destr\u00f3i a desculpa da \u201curg\u00eancia\u201d. Contudo, isto exige o \u00f3bvio: a urgente profissionaliza\u00e7\u00e3o dos recursos humanos, que devem possuir compet\u00eancias e integridade para gerir a complexidade desta teia regulat\u00f3ria.<\/p>\r\n Escala e Desenvolvimento Local (Conclus\u00f5es 14.\u00aa a 16.\u00aa):<\/b><\/p>\r\n A minha tese prop\u00f5e uma reforma na organiza\u00e7\u00e3o administrativa: a centraliza\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de compras \u00e0 escala NUTS III. Ao concentrarmos a procura num Acordo-Quadro ou numa compra centralizada gerida a este n\u00edvel, esvaziamos a necessidade de recorrer a contratos menores repetitivos e racionalizamos a procura. E para quem teme que a centraliza\u00e7\u00e3o asfixie o tecido empresarial local, proponho a articula\u00e7\u00e3o deste modelo com a reserva de contratos exclusivamente para PME, conciliando a agilidade administrativa com o desenvolvimento territorial e estimulando o tecido econ\u00f3mico local.<\/p>\r\n Reforma Normativa e Limiares (Conclus\u00f5es 17.\u00aa e 20.\u00aa):<\/b><\/p>\r\n Proponho duas ruturas cir\u00fargicas na lei: primeiro, o desenvolvimento de um Procedimento Aberto Simplificado Local para contratos abaixo dos limiares europeus, desenhado para ser \u00e1gil, simples e intuitivo para as PME. Segundo, deixo um repto ao legislador europeu e ib\u00e9rico: os limiares da Uni\u00e3o Europeia est\u00e3o praticamente congelados desde 1994, o que empurra contratos de baixo valor real para regras europeias asfixiantes, criando um incentivo perverso ao fracionamento. \u00c9 imperativo rever os limiares europeus e aumentar os limiares internos para procedimentos sem publicidade pr\u00e9via.<\/p>\r\n A Intelig\u00eancia Artificial (Conclus\u00f5es 21.\u00aa e 22.\u00aa):<\/b><\/p>\r\n Finalmente, abro as portas \u00e0 vanguarda tecnol\u00f3gica. A digitaliza\u00e7\u00e3o e a IA deixaram de ser fic\u00e7\u00e3o cient\u00edfica para passarem a ser ferramentas de compliance<\/i>. Demonstro que a IA pode \u2014 e deve \u2014 ser usada na auditoria e no planeamento para detetar padr\u00f5es preditivos de fracionamento artificial de contratos, analisando despesas fragmentadas, seja por via do Arachne (Portugal e Uni\u00e3o Europeia), seja por via do Minerva (Espanha).<\/p>\r\n Exmos Senhores Membros do J\u00fari<\/i>,<\/p>\r\n Concluo, reiterando que o conceito de fracionamento artificial de contratos n\u00e3o pode continuar a ser um mero fantasma subjetivo que assombra os gestores p\u00fablicos sem lhes dar seguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\r\n Ao adotarmos os crit\u00e9rios objetivos que proponho nesta tese, e ao articularmos com as propostas concretas efetuadas, estamos n\u00e3o s\u00f3 a blindar a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica contra corre\u00e7\u00f5es financeiras, mas a prepar\u00e1-la para aplicar a nova gera\u00e7\u00e3o de legisla\u00e7\u00e3o ib\u00e9rica e europeia que se avizinha.<\/p>\r\n A contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica deixou de ser a simples compra ao pre\u00e7o mais baixo; \u00e9 o mais poderoso instrumento econ\u00f3mico, tecnol\u00f3gico e geopol\u00edtico da Europa contempor\u00e2nea.<\/p>\r\n E a prote\u00e7\u00e3o desse instrumento exige a clarifica\u00e7\u00e3o dogm\u00e1tica que esta tese, humildemente, procurou construir.<\/p>\r\n Muito obrigado pela vossa aten\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n Fico \u00e0 inteira disposi\u00e7\u00e3o para o debate.<\/p>","rcv_article_image":340,"rcv_article_card_image":"","rcv_article_url":"","rcv_article_pdf":"","rcv_article_pdf_text":"","rcv_article_sources":""},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/rafaelamorim.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/rcv_article\/322","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/rafaelamorim.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/rcv_article"}],"about":[{"href":"https:\/\/rafaelamorim.eu\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/rcv_article"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/rafaelamorim.eu\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=322"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}\r\n \t